Nowelizacja ustawy o elektromobilności poniżej oczekiwań. Ocena zmian

Nowelizacja ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych została podpisana przez Prezydenta RP. Ostateczny kształt nowelizacji pozostawia niedosyt. Uproszczono przepisy dotyczące w zakresie SCT i rozszerzono uprawnienia osób posiadających prawo kategorii B, ale zmarnowano jednak szanse na stworzenie dobrego, spójnego na poziomie kraju systemu funkcjonowania SCT. Ustawa nadal bezterminowo wspiera też samochody zasilane gazem ziemnym (CNG/LNG), co jest sprzeczne z deklaracją o przejściowym charakterze gazu jako paliwa w transporcie oraz deklaracjami w zakresie poprawy jakości powietrza w miastach. Prezentujemy najważniejsze zmiany i listę zmarnowanych okazji.

Pozytywne zmiany

Z pewnością pozytywnymi zmianami są zapisy dokonujące transpozycji prawa europejskiego. Implementujemy je z opóźnieniem, ale na tyle niewielkim, że nie grożą nam żadne sankcje. Dzięki tym przepisom w nadchodzących latach wzrastać będzie udział pojazdów zeroemisyjnych we flotach pozyskiwanych w drodze postępowania o udzielenie zamówienia publicznego – czyli z publicznych środków. Poprawi się także dostęp do infrastruktury ładowania na parkingach (podziemnych i naziemnych) towarzyszących wielorodzinnym budynkom mieszkalnym i budynkom komercyjnym.

Uproszczeniu uległy zapisy dotyczące stref czystego transportu (SCT) – zniknęły zapisy pozwalające na tworzenie stref tylko w dużych miastach i wyłącznie na terenie obszaru śródmiejskiego o zwartej zabudowie. To dobry krok, gdyż problem emisji z transportu to nie tylko problem największych miast i dzielnic śródmiejskich. Samorządy mogą same decydować o wielkości i zakresie funkcjonowania SCT, co jest dobrym prognostykiem dla najbardziej zdeterminowanych samorządów – np. w Krakowie.

Nowelizacja rozszerza także uprawnienia posiadaczy prawa jazdy kategorii B. Dzięki podniesieniu limitu DMC do 4,25t w przypadku pojazdów napędzanych paliwem alternatywnym, elektryczne pojazdy firm kurierskich i logistycznych, przekraczające najczęściej limit 3,5t DMC z uwagi na zestaw akumulatorów, będą mogły być kierowane przez pracowników posiadających prawo jazdy kat. B. To bardzo dobra zmiana biorąc pod uwagę ogromne braki na rynku kierowców posiadających prawo jazdy kategorii C, D oraz E z jakimi boryka się cała Europa.

Negatywne zmiany

Strefy czystego transportu

W nowelizacji wprowadzono zapis zapewniający samorządom nieograniczone prawo do kształtowania dodatkowej listy wyłączeń od ograniczeń obowiązujących w strefach czystego transportu, zarówno przedmiotowych i podmiotowych. Taki zapis, mimo że pozornie atrakcyjny, może w praktyce zamienić proces konsultacji społecznych w koncert życzeń, stawiając samorządy w trudnej sytuacji. W praktyce nowelizacja umożliwia bowiem zgłaszanie dowolnych, nawet całkiem nieuzasadnionych propozycji wyłączeń stałych i wywieranie presji na organy samorządu. Takie działanie może doprowadzić do przyjęcia niezwykle obszernego katalogu wyłączeń i w efekcie do całkowitej utraty funkcjonalności strefy – co miało miejsce w 2019 roku w Krakowie. Aktywny lobbing na rzecz maksymalnego poszerzenia katalogu wyłączeń spowodował, że w końcowym etapie funkcjonowania strefy na jej obszar mógł wjechać praktycznie każdy, nawet najstarszy pojazd spalinowy niewyposażony nawet w najprostszy katalizator.

W całej Polsce będzie obowiązywał jeden wzór nalepki umożliwiającej wjazd do strefy czystego transportu. Oznacza to, że osoba posiadająca na swoim pojeździe nalepkę wydaną dla konkretnej SCT będzie mogła w praktyce swobodnie wjechać do każdej SCT w Polsce niezależnie od tego, że ograniczenia wjazdu w ramach SCT mogą być różne. Jeden wzór nalepki utrudni możliwość kontroli zasadności wjazdu. To prosta recepta na chaos i brak możliwości egzekwowania wprowadzanych ograniczeń – i w konsekwencji na utratę przez strefy jakiejkolwiek roli w poprawie jakości powietrza w miastach.  

Pojazdy zasilane gazem ziemnym

Największym rozczarowaniem jest utrzymanie bezterminowego dopuszczenia do poruszania się po SCT pojazdów napędzanych gazem ziemnym na zasadach pojazdów zeroemisyjnych. Takie działania stoją w sprzeczności z deklaracjami rządu o konieczności reedukacji emisji z transportu. Zrównywanie jakichkolwiek pojazdów spalinowych z zeroemisyjnymi to ślepa uliczka w modernizacji transportu. Gaz jako paliwo w transporcie jest jak węgiel w energetyce. Wszyscy wiedzą o jego szkodliwości, za kilka lat będziemy musieli się z niego wycofywać. Nie ma ekonomicznych, ekologicznych ani zdrowotnych argumentów stojących za tymi wyłączeniami.

Pojazdy zasilane gazem ziemnym są pojazdami emisyjnymi – emitują zarówno CO2 jak też ogromne ilości najdrobniejszych cząstek stałych, najbardziej szkodliwych dla zdrowia. Nie mogą być one traktowane na równi z pojazdami zeroemisyjnymi, tak jak to obecnie czyni ustawa . Powinny być potraktowane tak samo jak pojazdy spalinowe czy pojazdy hybrydowe – czyli możliwość wjazdu do SCT uzależniona powinna być od spełnienia określonej w uchwale gminy normy emisji Euro.

Infrastruktura ładowania

Infrastruktura ładowania to obszar, gdzie już dzisiaj pilnie potrzebujemy zmian, jeśli chcemy osiągnąć deklarowane tempo elektryfikacji transportu. Nowelizacja ustawy to krok wstecz w tym zakresie – zostawia w próżni prawnej dalsze losy przyjętych planów lokalizacji punktów ładowania w miastach.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o elektromobilności z 2018, ustalony został cel liczby punktów ładowania zainstalowanych do dnia 31 marca 2021 r. w ogólnodostępnych stacjach ładowania, zlokalizowanych w gminach pow. 100 tys. mieszkańców. W celu zapewnienia osiągnięcia tych celów, wójt, burmistrz albo prezydent miasta miał obowiązek sporządzenia planu budowy ogólnodostępnych stacji ładowania, wraz z propozycją harmonogramu ich budowy.

Projekty tych planów należało opracować w terminie do dnia 15 marca 2020 r., a ich realizacja, która spoczywała na Operatorach Sieci Dystrybucyjnej (OSD) powinna zakończyć się do dnia 31 marca 2021 roku. Niestety, zarówno opracowanie jak też realizacja planów następowała z dużym opóźnieniem, w wyniku czego praktycznie żaden plan nie został w pełni zrealizowany.

Zapowiedź likwidacji tego mechanizmu, zawarta w nowelizacji de facto jeszcze bardziej spowolniła proces budowy stacji przez OSD z uwagi na bliską perspektywę wejścia w życie nowych przepisów. W rezultacie cele określone w art. 60 ust. 1 nie zostały zrealizowane, a dalsza realizacja planów stoi pod znakiem zapytania. Mimo iż sporządzenie planów jest dla samorządów zadaniem delegowanym, plany nie są aktem prawa miejscowego (art. 62 ust. 9), więc ich status po likwidacji obowiązku budowy stacji przez OSD jest niejasny. Nowelizacja w praktyce zamroziła proces budowy punktów ładowania na terenach gmin o liczbie mieszkańców pow. 100 tys., ujętych w opracowanych planach lokalizacji.

Co jeszcze można było poprawić?            

Powtarzany jak mantra w Sejmie i Senacie przez przedstawicieli Ministerstwa Klimatu i Środowiska komunikat, że przegłosowany tekst ustawy to wypracowany z dużym trudem kompromis z samorządowcami i organizacjami pozarządowymi nie jest prawdą. Owszem, przeprowadzone w trakcie prac dwudniowe konsultacje online zasługują na ocenę pozytywną, ale to nie oznacza, że tekst opublikowany po konsultacjach można uznać za kompromis. To był subiektywny wybór ministerstwa, niepodlegający dalszym dyskusjom. Nie wszystkie propozycje można ocenić pozytywnie. Ustawa byłą szansą do poprawienia zapisów regulujących kilka ważnych obszarów.

Strefy czystego transportu

Aby rzeczywiście strefy mogły realizować cel zdefiniowany w ustawie, jakim jest poprawa jakości i zmniejszenie negatywnego oddziaływania na środowisko i zdrowie mieszkańców, powinniśmy w pierwszej kolejności eliminować z ruchu pojazdy najstarsze, emitujące najwięcej zanieczyszczeń i motywować do stopniowej wymiany tych najbardziej emisyjnych pojazdów na mniej emisyjne.

Odrzucono senackie poprawki porządkujące katalog wyłączeń w oparciu o normę emisji Euro – co jest powszechnie stosowanym mechanizmem w całej Wspólnocie. Senacka poprawka stanowiła, że dodatkowe wyłączenia, do jakich ma prawo samorząd, ograniczone są do wyłączeń przedmiotowych (rodzaje pojazdów) na podstawie klasy emisji zanieczyszczeń Euro, jaką spełniają pojazdy, w powiązaniu z rodzajem paliwa. Jest to rozwiązanie powszechnie stosowane w wielu państwach i miastach europejskich, gdzie z uwagi na wyższą emisję szkodliwych cząstek stałych z silników diesla, wprowadzane są wyższe minimalne standardy emisji dla tych silników. Przykładowo – rada gminy może podjąć decyzję o dopuszczeniu do wjazdu i poruszania się po obszarze strefy pojazdów spełniających określoną normę emisji Euro, np. Euro 3 dla pojazdów benzynowych i zasilanych gazem ziemnym oraz Euro 4 dla pojazdów zasilanych olejem napędowym. Dzięki temu możliwe będzie szybkie i skuteczne wyeliminowanie z ruchu stosunkowo niewielkiej liczby najstarszych i najbardziej emisyjnych pojazdów, co w krótkim czasie doprowadzi do mierzalnej poprawy jakości powietrza, zwłaszcza w zakresie stężeń dwutlenku azotu i pyłów zawieszonych. Proponowany jednocześnie w poprawkach nowy system nalepek, wskazujący na klasę emisji Euro danego pojazdu i rodzaj stosowanego paliwa, umożliwiłby skuteczną kontrolę przestrzegania ograniczeń obowiązujących w każdej ustanowionej strefie czystego transportu. 

Pojazdy na gaz ziemny

Sejm odrzucił także dobre propozycje poprawek Senatu ograniczające prawo do wjazdu do stref czystego transportu pojazdom napędzanym gazem ziemnym do 1 stycznia 2026 roku.

Należy pamiętać, że wiele samorządów poczyniło inwestycje w zakresie zakupu autobusów miejskich oraz innych pojazdów świadczących usługi komunalne (np. pojazdy specjalne do wywozu odpadów) napędzanych gazem ziemnym, z wykorzystaniem środków unijnych. Dlatego w trakcie prac nad ustawą proponowaliśmy ustalenie dość odległej daty granicznej, do której pojazdy napędzane gazem ziemnym mogą bez ograniczeń poruszać się po obszarach takich stref, co zapewni osiągnięcie wymaganego kryterium trwałości projektów sfinansowanych ze środków unijnych. Wyznaczenie takiej daty pozwoliłoby na dalszą eksploatację już zakupionych pojazdów. Zgodnie z deklaracjami rządu gaz ziemny w transporcie jako paliwo alternatywne jest paliwem przejściowym na drodze do transportu zeroemisyjnego – poprawka jedynie potwierdzała przejściowy charakter tego paliwa i nie miałaby negatywnych konsekwencji dla funkcjonowania transportu publicznego czy realizacji usług komunalnych. Stanowiłaby bardzo potrzebny sygnał, że dalsze inwestycje w autobusy i inne pojazdy napędzane gazem ziemnym nie są rozwiązaniem umożliwiającym osiągnięcie wymaganej poprawy jakości powietrza oraz zmniejszenia poziomu emisji dwutlenku węgla. 

Infrastruktura ładowania – punkty ładowania w miastach

Szkoda, że Sejm odrzucił kolejną dobrą poprawkę senacką, która mogła naprawić sytuację. Poprawka zaproponowana przez Senat była rozwiązaniem pomostowym, umożliwiającym kontynuowanie realizacji planów budowy ogólnodostępnych stacji ładowania. Sporządzone, uzgodnione i przyjęte plany są cennym zasobem, gdyż lokalizacje w nich zawarte zyskały akceptację, w drodze konsultacji, wszystkich zainteresowanych podmiotów i istnieje możliwość ich podłączenia do sieci OSD zgodnie z załączonym do nich harmonogramem. W przypadku, kiedy punkty ładowania ujęte w planie nie zostały dotychczas wybudowane przez OSD, samorząd otrzymałby możliwość ogłaszania konkursów na budowę tych punktów przez podmioty inne niż OSD lub ich budowy ze środków własnych.

Należy w tym miejscu podkreślić, że budowa takich stacji mogłaby również uzyskać wsparcie ze środków programu rozwoju sieci ładowania z nowego instrumentu finansowego, ogłoszonego niedawno przez NFOŚiGW. Jednak z niezrozumiałych względów, w budżecie programu wsparcia wynoszącym ponad 800 mln złotych nie uwzględniono wsparcia dla budowy ogromnej większości punktów ujętych w planach przyjętych przez samorządy. Zgodnie z zasadami ogłoszonych już naborów wniosków, nie jest możliwe ubieganie się o dofinansowanie publicznie dostępnych punktów ładowania o mocy do 22kW, a taka moc przewidziano w ponad 95% punktów ujętych w planach lokalizacji. Warto zatem rozważyć przeznaczenie pewnej, stosunkowo niewielkiej puli środków będących w dyspozycji NFOŚiGW na stworzenie programu wsparcia dla samorządów, dedykowanego wyłącznie na budowę publicznie dostępnych punktów ładowania o mocy nie przekraczającej 22kW, które zostały objęte planami lokalizacji opracowanymi i przyjętymi zgodnie z wymogami zawartymi w ustawie. Dzięki tym punktom dostęp do niedrogiej usługi ładowania zyskaliby również mieszkańcy starszych budynków wielorodzinnych, nieposiadających garaży podziemnych i prywatnych miejsc postojowych.

Infrastruktura ładowania – budowa i eksploatacja infrastruktury

Od samego początku ustawa o elektromobilności narzuciła inwestorom i operatorom bardzo wygórowane wymagania. Ilość wymaganej dokumentacji technicznej jest ogromna, niespotykana w innych państwach. Objęcie wszystkich publicznych stacji ładowania wymogiem odbioru technicznego Urzędu Dozoru Technicznego to nie tylko dodatkowe koszty, ale realne opóźnienie procesu inwestycyjnego. Trudno zrozumieć, dlaczego stacje ładowania zostały objęte nadzorem UDT. Światowe statystyki zaprzeczają lansowanej przez UDT tezie, że ładowarki stanowią realne zagrożenie dla życia i zdrowia użytkowników. Trudno gdziekolwiek na świecie znaleźć przypadki takich zdarzeń. Wymaga przez UDT dokumentacja urządzeń jest tak szeroka, że stanowi realną barierę dla rozwoju międzynarodowych sieci ładowania takich jak Tesla Superchargers czy Ionity. Jak wskazują inwestorzy realizujące te inwestycje w Polsce, ilość i zakres wymaganej dokumentacji technicznej znacznie wykracza poza wymogi istniejące w innych państwach europejskich. Dzięki temu inwestycje trwają bardzo długo, co nie zachęca do bardziej rozbudowanych planów inwestycyjnych w naszym kraju. Ale UDT zyskał bardzo intratne zajęcie, dzięki któremu zwiększył zatrudnienie i swoje przychody. Nie jest to jednak sytuacja sprzyjająca rozwojowi elektromobilności..

Nowelizacja była szansą na przynajmniej częściowe uproszczenie procesu. Jednak ci, którzy na to liczyli, srodze się zawiedli. Zamiast ograniczyć kompetencje UDT do np. najmocniejszych ładowarek o mocy co najmniej 150kW, rozszerzono uprawnienia UDT o mechanizm kontroli doraźnej. Co więcej, obarczono operatorów i dostawców usług nowymi, stałymi kosztami, wynikającymi z nadania numeru ewidencyjnego każdemu punktowi ładowania i utrzymaniem przez UDT stosowanej bazy danych. To kilkadziesiąt złotych miesięcznie od każdego punktu ładowania. Trudno zrozumieć powody, dla których zwiększa się obciążenia finansowe dla operatorów i dostawców usług – chyba że zabieg ma na celu poprawę sytuacji finansowej UDT. Obciążenie operatorów kolejną stałą opłatą to złe rozwiązanie, mimo że jakiś czas temu wprowadzono dla nich preferencyjna taryfę ze zredukowaną do zera opłatą stałą za moc umowną przyłącza. Taryfa jednak może być stosowana wyłącznie na stacjach o najmniej intensywnym wykorzystaniu i w miarę wzrostu liczby sesji ładowania będzie musiała zostać zastąpiona taryfą komercyjną. Pozostaje liczyć na uruchomiony właśnie przez NFOŚiGW program wsparcia finansowego punktów ładowania, skierowany głównie na stacje dużej mocy – jednak lepsze efekty można było uzyskać łącząc wsparcie finansowe ze środków publicznych z uproszczeniem procedur i likwidacją bezsensownego nadzoru UDT dla punktów ładowania mniejszej mocy, zwłaszcza ładujących prądem zmiennym (AC) . Niestety tę szansę także zaprzepaszczono.