Plan na transport. Czy SUMP-y zmienią polskie miasta?

W ciągu ostatniego roku przybyło w Polsce sporo Planów Zrównoważonej Mobilności Miejskiej (Sustainable Urban Mobility Plan, SUMP). W przypadku Warszawy przyjęto plan dla metropolii obejmujący aż 70 gmin i 9 powiatów, w których łącznie mieszka ponad 3 miliony osób. Jak będą wdrażane i czy zapewnią realny postęp w równoważeniu miejskiego transportu – wygodniejsze podróże i czystsze powietrze? Na tym etapie trudno ocenić. Pojawiają się też problemy, gdy temat zrównoważonej mobilności staje się polityczny.

1. Plany Zrównoważonej Mobilności Miejskiej ma obecnie 40,6% dużych miast powyżej 100 tysięcy mieszkańców (46,7% miast wojewódzkich), ale tylko 22,5% miast ogółem – wynika z danych zebranych przez Obserwatorium Polityki Miejskiej Instytutu Rozwoju Miast i Regionów.
2. W 2023 roku powstało kilkanaście SUMP-ów i wszystkie dla obszarów większych niż jedna gmina – dotyczą obszarów funkcjonalnych (terenów ze wspólnymi uwarunkowaniami i celami rozwoju, zwykle miasto i strefa wokół, z której ludzie dojeżdżają do pracy).
3. Przy przyjmowaniu SUMP-ów przez rady miast zdarzają się spory. Szczególnie gdy w radach miast są obrońcy traktowania samochodu jako najważniejszego środka transportu, z którego korzystanie nie powinno być w żaden sposób ograniczane. Problemy tego typu pojawiły się między innymi w Warszawie, Kielcach czy Otwocku.
4. W marcu 2023 roku Komisja Europejska przyjęła zalecenia wzywające państwa członkowskie do wdrożenia krajowych programów wsparcia dla miast pracujących nad SUMP-ami, obejmujących wytyczne, programy szkoleniowe, dostarczanie wiedzy technicznej i pomocy finansowej.
5. Ministerstwo Infrastruktury realizuje kolejny już projekt w tym zakresie, a polskie miasta od paru lat uzyskują środki na przygotowanie planów.

W 2023 roku SUMP-y zyskały Bydgoski Obszar Funkcjonalny, Koszalińsko-Kołobrzesko-Białogardzki Obszar Funkcjonalny, Miejski Obszar Funkcjonalny Buska-Zdroju, Obszar Funkcjonalny Myślenic, Miejski Obszar Funkcjonalny Gorzowa Wielkopolskiego, Miejski Obszar Funkcjonalny Sanok-Lesko, Białostocki Obszar Funkcjonalny, Miejski Obszar Funkcjonalny Płocka, Aglomeracja Opolska i Aglomeracja Kalisko-Ostrowska – te plany zostały już pozytywnie ocenione przez Centrum Unijnych Projektów Transportowych i ujęte w repozytorium Planów Zrównoważonej Mobilności Miejskiej. Zapadły też decyzje odnośnie planów dla Metropolii Warszawskiej, Metropolii Krakowskiej, Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii, Miejskiego Obszaru Funkcjonalnego Torunia, Miejskiego Obszaru Funkcjonalnego Miasta Siedlce, Obszaru Funkcjonalnego Radomia oraz dla Kielc i Kieleckiego Obszaru Funkcjonalnego. 

Nie zawsze dokumenty udaje się jednak przyjąć bez przeszkód. Pokazuje to przykład planu dla metropolii, przyjętego przez Radę m.st. Warszawy w listopadzie. Odbyło się to w atmosferze awantury, ponieważ posłowie Konfederacji protestowali przeciwko strefie czystego transportu, o której w planie jest mowa, a także przeciwko innym rozwiązaniom zmniejszającym ruch samochodowy. Przyjęcie dokumentu w samej stolicy to jednak nie koniec, ponieważ plany dla obszarów tak dużych jak Metropolia Warszawska czy Obszar Metropolitalny Gdańsk-Gdynia-Sopot wymagają akceptacji i współpracy wszystkich objętych nimi gmin. To konieczne m.in. do wspólnej realizacji projektów w zakresie rozwoju infrastruktury transportowej. Tymczasem, ostatnio w Otwocku, objętym planem dla Metropolii Warszawskiej, prezydent zarekomendował radzie odłożenie decyzji o akceptacji SUMP. Nie chciał, by władze Otwocka kojarzono z poparciem dla utworzenia Strefy Czystego Transportu w stolicy, dlatego zaproponował stworzenie własnego, odrębnego dokumentu dotyczącego miejskiej mobilności. Także SUMP dla Kielc i Kieleckiego Obszaru Funkcjonalnego napotkał opór i początkowo został przez radę miasta odrzucony. Część radnych krytykowała niedopracowanie i brak ambicji, część była niezadowolona z planu ograniczenia ruchu samochodowego. Prezydent miasta musiał prosić o zwołanie nadzwyczajnej sesji, by przeprowadzić ponowne głosowanie i dokument przeszedł. 

Prace nad Planami Zrównoważonej Mobilności Miejskiej trwają zwykle długo – mniej więcej półtora roku do dwóch lat – i obejmują dość szerokie jak na polskie warunki procesy konsultacyjne. Wymagają tego zasady tworzenia SUMP-ów, gdzie sam proces, w tym dialog z mieszkańcami, jest w założeniu równie istotny, jak efekty. Jednak poziom zainteresowania konsultacjami często nie jest tak wysoki, jak powinien być. Upowszechnienie informacji o znaczeniu SUMP-ów, z uzasadnieniem konieczności ich tworzenia, a także o trwaniu konsultacji i możliwych formach udziału w nich, nadal pozostawiają nieco do życzenia. Znaczna część osób biorących udział w konsultacjach to przedstawiciele działających na danym terenie organizacji, popierających równoważenie transportu lub się mu sprzeciwiających, a niezrzeszonych w żadnych strukturach mieszkańców uczestniczy raczej niewielu. W związku z tym w konsultacjach przeważają głosy skrajne. Ponadto, plany te to złożone i długie dokumenty, a ich przełożenie na codzienne życie mieszkańców i mieszkanek miast, wcale nie jest takie jasne. SUMP-y, jako dokumenty strategiczne, nie są na tyle szczegółowe, by uwzględniać w nich uwagi dotyczące bardzo konkretnych lokalnych problemów. Nie oznaczają też ostatecznych decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji w infrastrukturę, co często jest przyczyną nieporozumień w dialogu z mieszkańcami.

Wyzwaniem jest dobra, przemyślana komunikacja w trakcie całego procesu pracy nad SUMP-ami. Samorządy opracowują SUMP-y przede wszystkim ze względu na konieczność spełnienia wymogów postawionych przez Komisję Europejską w Umowie Partnerstwa na lata 2021-2027 w odniesieniu do miejskich inwestycji transportowych. Na samo przygotowanie tych dokumentów uzyskują zwykle unijne dofinansowanie i podczas prac nad nimi trzymają się unijnych zaleceń. Zdarza się przy tym, że miejscy urzędnicy i decydenci, nie potrafiąc dobrze wyjaśnić powodów wprowadzania określonych rozwiązań czy odrzucania zgłaszanych do nich uwag. Nawet, kiedy takie powody są obiektywne i istotne oraz niezwiązane z kwestią finansowania, często odwołują się do najłatwiejszego argumentu – „tego wymaga Unia Europejska”. Tym samym, w oczach przynajmniej niektórych mieszkańców, SUMP-y stają się planami przygotowywanymi nie w odpowiedzi na ich potrzeby, ale „dla kasy”. Dlatego w zakresie informowania i edukowania, tak radnych, jak i mieszkańców, a nawet swoich pracowników, samorządy mają jeszcze wiele do zrobienia. Władze krajowe powinny im w tym pomóc, również prowadząc własne, szersze kampanie informacyjno-edukacyjne na temat potrzeby rozwijania zrównoważonego, bezemisyjnego transportu. 

W marcu 2023 r. Komisja przyjęła zalecenia wzywające każde państwo członkowskie do wdrożenia krajowego programu z dedykowanym biurem, w celu pomocy miastom w planowaniu zrównoważonej mobilności miejskiej. Mają dostarczać wytycznych, programów szkoleniowych służących rozwijaniu wiedzy i umiejętności pracowników miejskiej administracji, a także zapewniać miastom wiedzę techniczną i wsparcie finansowe. Powinny też animować sieci miast i koordynować specjalne kampanie komunikacyjne.

W Polsce są już podejmowane działania w tym zakresie, choć na pewno warto bardziej je rozwinąć. Od 2022 roku działa Centrum Kompetencji ds. SUMP. Obecnie Ministerstwo Infrastruktury realizuje już drugi projekt służący wsparciu samorządów w tworzeniu SUMPów oraz zwiększeniu ich kompetencji w zakresie planowania i realizacji projektów inwestycyjnych z dziedziny transportu, skierowany do 15 miejskich obszarów funkcjonalnych. Jego realizacja ma się zakończyć w maju 2025 roku i będzie obejmowała między innymi opracowanie rekomendacji dotyczących zaangażowania obywateli w proces planowania mobilności miejskiej i dostarczenie zaleceń dotyczących koordynacji krajowej SUMP. Takie zalecenia są bardzo potrzebne.

Trudno na razie ocenić, na ile skutecznie przyjmowane ostatnio SUMPy będą wdrażane. Niestety, z najnowszego raportu Obserwatorium Polityki Miejskiej Instytutu Rozwoju Miast i Regionów „Zrównoważona mobilność w polityce transportowej miasta” wynika, że tworzenie dokumentów strategicznych nie przekłada się jak dotąd na rzeczywistą skuteczność realizacji polityk transportowych. Sporo kłopotów sprawia też samorządom utrzymanie spójności różnych planów i polityk, ponieważ dokumenty nie są równolegle aktualizowane. W przypadku Planów Zrównoważonej Mobilności Miejskiej problematyczny jest sam brak odpowiedniego umocowania prawnego, a w związku z tym jasnego miejsca w strukturze miejskich dokumentów strategicznych i wykonawczych. Teoretycznie nadrzędnym dla nich dokumentem jest strategia rozwoju gminy, a zdarza się, że w niewielkim stopniu uwzględnia ona kwestie związane z mobilnością. Może to obniżać rangę SUMPów, choć nie przekreśla możliwości ich skutecznego wdrożenia. Rozwiązanie tych problemów jest ważnym wyzwaniem na przyszłość, jeśli chcemy, by SUMPy zaczęły przyczyniać się do realnych zmian w miejskiej mobilności.

Podsumowując, w pracach nad SUMPami polskie miasta robią postępy, ale nadal dużo pozostaje do zrobienia, szczególnie, że mają to być dokumenty żywe i podlegające bieżącej aktualizacji. W praktyce na pewno okaże się, że jest w nich co poprawiać. Z pewnością w przyszłym roku możemy się spodziewać przyjmowania kolejnych Planów Zrównoważonej Mobilności Miejskiej, w tym dla Metropolii Poznań, Szczecińskiego Obszaru Metropolitarnego, Subregionu Północnego Województwa Śląskiego, czy Aglomeracji Beskidzkiej.

Urszula Stefanowicz