[POLICY PAPER] Co dalej z reformami fiskalnymi w sektorze transportu drogowego?

Dlaczego zmiany w systemie podatkowym dla sektora transportu drogowego są ważne? 

Od kilku lat jesteśmy świadkami trudnego procesu dekarbonizacji sektora transportu drogowego. Transport wraz z rolnictwem to ostatnie bastiony, które dotychczas dość skutecznie broniły się przed bardziej zdecydowanymi działaniami w zakresie redukcji emisji CO₂. 

Przyjęcie nowej ścieżki redukcji emisji CO₂ z nowych pojazdów (zeroemisyjność nowych pojazdów lekkich  w 2035 roku) wraz z nowymi celami w zakresie jakości powietrza (Dyrektywa AAQD) w rzeczywistości wydały wyrok na dotychczas stosowaną technologię wewnętrznego spalania (ICE). Obecnie intensywnie rozwijana i udoskonalana przez producentów pojazdów technologia bateryjna wydaje się tą, która zastąpi silniki spalinowe w nadchodzących latach. Zastosowanie wodoru w transporcie okazuje się zbyt kosztowne, choć być może znajdzie zastosowanie w niektórych rozwiązaniach. Należy jednak zdać sobie sprawę, że proces zmiany technologicznej w pojazdach już się rozpoczął i jego tempo będzie rosnąć. 

Obecnie Polska znajduje się niestety na końcu europejskiego peletonu zmiany technologicznej w tym sektorze. Składa się na to szereg przyczyn, ale jedną z głównych jest brak systemowego, długofalowego wsparcia napędów zeroemisyjnych. Obecny system podatkowy od środków transportu nadal oparty jest na starych schematach znanych z technologii spalinowej. Pojazdy zeroemisyjne wspierane są teraz głównie mechanizmami interwencyjnymi: dopłaty do zakupu w ramach takich programów jak Zielony Transport Publiczny (ZTP) dla autobusów miejskich, Mój Elektryk i NaszEauto dla pojazdów osobowych, czy najnowszy program wsparcia dla nabycia zeroemisyjnych pojazdów ciężkich kategorii N2 i N3. Programy te finansowane są przede wszystkim ze źródeł zewnętrznych (KPO, Fundusz Modernizacyjny), które w niedalekiej przyszłości po prostu ulegną wyczerpaniu. Mechanizmy interwencyjne, dobrze sprawdzające się w stosunkowo krótkim okresie dla wykreowania nowego rynku, nie mogą jednak zastąpić rozwiązań systemowych, które powinny wspierać dekarbonizację transportu drogowego w dłuższej perspektywie czasowej i zapewniać przewidywalność inwestycyjną. Ponadto mechanizmy interwencyjne ukierunkowane są wyłącznie na nowe pojazdy, kompletnie ignorując problem trwającego od lat importu starych, wyeksploatowanych i emitujących dużo zanieczyszczeń kilkunastoletnich pojazdów na polski rynek, z którym nie możemy sobie poradzić mimo dużej świadomości o jego istnieniu. Nie możemy również zapominać, że mechanizmy dopłat „psują rynek”, ograniczając przestrzeń na spadek cen w miarę rozwoju rynku, bilansowania popytu i podaży i konkurencji o klienta. 

Jak aktualnie wygląda sytuacja?

Przyjrzyjmy się jak obecnie funkcjonuje system różnego rodzaju danin od środków transportu w naszym kraju (celowo pomijamy podatki systemowe np. podatek od wartości dodanej VAT czy akcyzę na paliwa).  

Zacznijmy od opłat bezpośrednio dotyczących pojazdów. 

Podatek akcyzowy  

Od każdego po raz pierwszy zarejestrowanego pojazdu w Polsce (zarówno nowego, jak też używanego z importu) jesteśmy zobowiązani do zapłaty akcyzy. Wysokość opłaty zależy od wartości pojazdu i… pojemności skokowej silnika.  Mamy zatem dwie stawki: 3,1% wartości pojazdu przy pojemności skokowej silnika do 2000 cm3 oraz 18,6% powyżej tej pojemności. Próżno szukać tutaj zróżnicowania stawki w zależności od poziomu emisji CO2 lub NO2 (norma EURO) mimo, że takie kryteria są stosowane w innych państwach europejskich od wielu lat.  Co prawda mamy dodatkowo zwolnienie z akcyzy dla samochodów zeroemisyjnych i hybryd plug-in oraz obniżone stawki dla niektórych pojazdów hybrydowych, ale konstrukcja opłaty jest zdecydowanie przestarzała i przyczynia się do tego, że import kilkunastoletniego pojazdu używanego, emitującego znacznie więcej CO2 i NO2 niż pojazdy nowsze, jest bardzo opłacalny oraz wręcz zachęca do zaniżania wartości pojazdów używanych z importu. Akcyza trafia bezpośrednio do budżetu państwa.

Podatek od środków transportowych

Jest to podatek lokalny, obejmujący pojazdy ciężarowe (kategoria N2, N3) oraz autobusy (kategoria M2, M3). Stawki określa rada gminy, ale w granicach określonych przez ministra finansów. W przypadku pojazdów ciężarowych stawki są zróżnicowane w zależności od dopuszczalnej masy całkowitej (od 1,2 do ponad 4,5 tys. zł rocznie), a w przypadku autobusów w zależności od liczby miejsc dla pasażerów (od 2,8 do 3,6 tys. rocznie). Podatek płatny jest w dwóch ratach i stanowi dochód własny gminy. W tej konstrukcji podatku także nie znajdziemy składników uzależnionych od emisyjności pojazdu.

Oprócz opłat i podatków dotyczących bezpośrednio pojazdów mamy również liczne opłaty wynikające z ich eksploatacji, przede wszystkim z obciążeniami fiskalnymi związanymi ze zużyciem paliw (poza akcyzą). Z jakimi opłatami musimy liczyć się w trakcie użytkowania pojazdu?   

Opłata za korzystanie ze środowiska

Do opłat związanych z użytkowaniem danego pojazdu możemy zaliczyć opłatę za korzystanie ze środowiska. Obowiązek wnoszenia tej opłaty został nałożony na środki transportu wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej zarówno przez osoby fizyczne jak tez przedsiębiorców, bez względu na to czy pojazd jest leasingowany, jest własnością pracownika, czy też jest własnością firmy. Podmiot wnoszący opłatę zobowiązany jest do prowadzenia aktualizowanej co rok ewidencji danych, zawierającą informacje o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat. Podmiot jest zobowiązany do wniesienia opłat zarówno za emisję dwutlenku węgla (w 2025 roku jest to 43 gr/kg), jak również innych zanieczyszczeń. W przypadku tych ostatnich stawka opłaty jednostkowej jest zróżnicowana w zależności od normy emisji EURO, jaką spełnia pojazd. Przykładowo, w 2025 roku dla pojazdów osobowych niespełniających żadnej normy EURO stawka wynosi ponad 112 zł za kg gazów dla pojazdów z silnikami benzynowymi i ponad 30 zł dla pojazdów z silnikiem diesla. Najniższe stawki obowiązują dla pojazdów osobowych spełniających normę EURO 5 i wynoszą odpowiednio niemal 8,6 zł za kilogram gazów dla pojazdów z silnikiem benzynowym oraz 5,6 zł dla pojazdów z silnikiem diesla. Tutaj po raz pierwszy spotykamy się ze zróżnicowaniem stawki w zależności od emisyjności pojazdu, choć nadal najniższa stawka obowiązuje dla pojazdów spełniających co najmniej normę EURO 5, czyli zarejestrowanych po raz pierwszy po 1 stycznia 2011 roku, a więc obecnie czternastoletnich (!), a co ciekawe niższe stawki obowiązują  dla pojazdów z silnikiem diesla mimo, że istnieją liczne naukowe dowody na większą szkodliwość dla zdrowia człowieka gazów powstałych ze spalania oleju napędowego w porównaniu do produktów spalania benzyn. Wpływy z opłat za korzystanie ze środowiska z tytułu użytkowania pojazdów stanowią w głównej mierze przychód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz funduszy wojewódzkich, a w mniejszym stopniu budżetów gmin i powiatów.

Opłata paliwowa

Opłata paliwowa, wliczana do ceny paliwa, zastąpiła dawny lokalny podatek drogowy. Jej celem jest wsparcie budowy i remontów dróg i szlaków kolejowych – dlatego też 80% wpływów z tego tytułu zasila Krajowy Fundusz Drogowy, a 20% Fundusz Kolejowy. Obowiązek uiszczenia tej opłaty spoczywa na podmiotach wprowadzających paliwa silnikowe na krajowy rynek – ale w naturalny sposób stanowi element składowy ceny detalicznej, jaką płacimy na stacji paliw. W 2025 roku stawka opłaty paliwowej   wynosi 202,20 zł za 1000 litrów benzyn silnikowych (czyli ok. 20 gr za litr) oraz 436,07 zł za 1000 litrów oleju napędowego (czyli ok 44 gr/litr). 

Opłata emisyjna 

To stosunkowo nowy instrument podatkowy, wprowadzony od 1 stycznia 2019 roku. Podobnie jak w przypadku opłaty paliwowej, do jej wnoszenia zobowiązane są podmioty wprowadzające paliwa silnikowe na krajowy rynek. Jego celem miało być zasilanie Funduszu Niskoemisyjnego Transportu (FNT) czyli głównego instrumentu finansowego wspierającego transformację sektora transportu zarówno w odniesieniu do pojazdów jak też paliw alternatywnych. Jednak zanim FNT zaczął funkcjonować, zrezygnowano z tej formuły i 95% wpływów z opłaty emisyjnej przekierowano do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz w 5% do Funduszu rozwoju przewozów autobusowych. Mimo niskiej stawki opłaty, wynoszącej 80zł za 1000 litrów (czyli 8 gr/litr), dzięki wpływom sfinansowano m.in. takie programy wsparcia jak Mój Elektryk.

Opłaty związane z wykorzystaniem samochodu służbowego do użytku prywatnego

Skutki podatkowe wynikające z przyznania samochodu służbowego pracownikowi uzależnione są od tego, w jaki sposób będzie on z niego korzystał. Jeżeli bowiem samochód służbowy wykorzystywany będzie jedynie w celach służbowych, wówczas korzystanie z niego nie wywołuje dla pracownika żadnych skutków podatkowych. Wszelkie koszty użytkowania samochodu ponosi pracodawca. Aby jednak uznać, że samochód był wykorzystywany wyłącznie do celów służbowych, należy dopełnić ustawowych warunków, tj. złożyć zgłoszenie do naczelnika właściwego urzędu skarbowego oraz prowadzić ewidencję przejazdu (tzw. kilometrówkę).

Często zdarza się jednak, że pracodawca zezwala na wykorzystywanie samochodu służbowego również do celów prywatnych pracownika. Jest to powszechna praktyka stosowana w przypadku tzw. „pojazdów benefitowych”. Zgoda na wykorzystywanie firmowego auta również do celów prywatnych stanowi zatem formę dodatkowego wynagrodzenia za pracę, które podlega opodatkowaniu. 

W tym przypadku obowiązuje w Polsce uproszczony sposób rozliczeń. Wykorzystywanie samochodu służbowego przez pracownika do celów prywatnych stanowi przychód pracownika. Przychód ten ustalony jest jednak ryczałtowo i jest uzależniony od rodzaju paliwa, którym napędzany jest pojazd oraz od mocy silnika. Dla samochodów o mocy silnika do 60 kW, samochodów elektrycznych (za samochody elektryczne uważa się pojazdy wykorzystujące do napędu wyłącznie energię elektryczną), a także samochodów napędzanych wodorem miesięczny ryczałt wynosi 250 zł. Dla wszystkich pozostałych samochodów ryczałt wynosi 400 zł miesięcznie. Jak to działa praktyce? Ryczałt doliczany jest „wirtualnie” do wynagrodzenia pracownika i oczywiście podlega opodatkowaniu wg mającej zastosowanie skali podatkowej PIT.  Należy również pamiętać, że przychód pracownika w formie ryczałtu osiągnięty w związku z korzystaniem przez niego z samochodu służbowego do celów prywatnych zalicza się także do obliczenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne.

Opłata drogowa      

Opłata drogowa to płatność za korzystanie z dróg, tuneli i mostów. W Polsce opłaty drogowe obowiązują na wybranych odcinkach autostrad, dróg ekspresowych oraz dróg krajowych zarządzanych przez GDDKiA dla pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej pow. 3,5 t (na koncesyjnych odcinkach autostrad obowiązują stawki opłat ustalone przez zarządzającego koncesjonariusza). Obecnie sposób rozliczania tej opłaty jest całkowicie zautomatyzowany poprzez system e-toll. Wysokość opłaty za przejazd 1 km zależy od rodzaju pojazdu (dwie stawki dla pojazdów do 12 t DMC i powyżej 12 t DMC), normy emisji spalin (najniższa stawka dla pojazdów spełniających co najmniej normę EURO V) oraz rodzaju drogi (wyższa stawka dla autostrad i dróg ekspresowych). Obowiązujące w 2025 roku stawki wyglądają następująco:

Jak widzimy, system opłat drogowych również „zatrzymał się w czasie”, utrzymując najniższą stawkę dla pojazdów spełniających min. normę EURO V, czyli wyprodukowanych po 1 stycznia 2011 roku. Nie mamy zatem żadnych zachęt, aby korzystać z floty nowszej, nie mówiąc o pojazdach zeroemisyjnych (które obecnie płacą tyle samo co pojazdy spełniające normę EURO V). Ten system w najbliższym czasie musi jednak ulec zmianie, ponieważ zobowiązani jesteśmy do transpozycji Dyrektywy 2022/362, ustanawiającej nowe zasady ustalania opłat drogowych, w tym obowiązek uwzględnienia emisyjności pojazdów w zakresie emisji CO2. Mimo, że termin implementacji Dyrektywy w prawie krajowym upłynął 25 marca 2024 roku, do chwili obecnej nowe prawo krajowe nie zostało uchwalone i opublikowane.

Skierowany do konsultacji publicznych na jesieni 2024 roku projekt nowelizacji ustawy zawiera propozycję nowego systemu opłat, zgodnego z Dyrektywą 2022/362, składającego się z trzech komponentów:

1. opłaty infrastrukturalnej – dotychczas pobieranej, zróżnicowanej ze względu na klasę EURO pojazdu;
2. opłaty z tytułu kosztów zewnętrznych, nakładanej na podstawie emisji CO2 pojazdu – nowej opłaty, zróżnicowanej ze względu na klasę emisji CO2;
3. opłaty z tytułu kosztów zewnętrznych, nakładanej z tytułu zanieczyszczenia powietrza – nowej opłaty, zróżnicowanej ze względu na klasę emisji EURO.

Natomiast nie przewiduje on wdrożenia innych opłat, które możliwe byłyby do wprowadzenia w związku z wdrażaniem dyrektywy np. opłaty z tytułu kosztów zewnętrznych związanej z zanieczyszczeniem hałasem spowodowanym ruchem drogowym, bądź opłaty z tytułu zatorów komunikacyjnych.

Prace nad wdrożeniem nowego systemu w Polsce muszą ulec przyspieszeniu, ponieważ na początku maja 2025 roku Komisja Europejska złożyła pozew przeciwko Polsce i kilku innym państwom członkowskim do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z powodu braku terminowego wdrożenia Dyrektywy. Aby uniknąć wysokich kar finansowych, nowy system musi zacząć funkcjonować od 2026 roku.

Wnioski i rekomendacje 

Jak widać z powyższego zestawienia – podatków i innych opłat z tytułu nabycia i użytkowania pojazdów mamy całkiem sporo, a wiele z nich jest „schowanych” w cenach paliw, dzięki czemu nawet nie zdajemy sobie sprawy, że je ponosimy. Próżno także szukać rozwiązań, które preferują pojazdy nisko i zeroemisyjne, zwłaszcza w przypadku pojazdów flotowych – zarówno osobowych jak też ciężarowych. Na ten fakt mocno zwróciła uwagę podczas negocjacji Krajowego Planu Odbudowy i Rozwoju Komisja Europejska, pod naciskiem której na liście tzw. kamieni milowych uwzględniono dwa działania mające na celu zmianę tego podejścia. Pierwszym z nich było zobowiązanie do wdrożenia do końca 2024 roku nowej formy podatku rejestracyjnego, zastępującego obecny podatek akcyzowy. Drugim miało być wprowadzenie, do połowy 2026 roku, nowego instrumentu w postaci podatku od użytkowania/posiadania pojazdu. Obydwa te instrumenty miały być skonstruowane w taki sposób, aby stawka opłat była uzależniona od poziomu emisji dwutlenku węgla i/lub poziomu emisji dwutlenku azotu danego pojazdu. 

Aby wspomóc administrację rządową w trudnym procesie realizacji tych kamieni milowych, w 2023 roku wspólnie z Polskim Instytutem Ekonomicznym podjęliśmy ambitne wyzwanie opracowania kompleksowej propozycji reformy wdrażającej obydwa kamienie milowe z pełną świadomością, że każda zmiana w systemie danin publicznych jest trudna, ale w obliczu wyzwań stojących przed sektorem transportu – absolutnie konieczna. 

Podstawowym założeniem naszych prac nie było przedstawienie propozycji po prostu dwóch kolejnych podatków czy opłat, ale zastąpienie dotychczasowych takich jak akcyza, opłata paliwowa, opłata emisyjna, opłata za korzystanie ze środowiska, dwoma prostymi i przejrzystymi podatkami. Ich wysokość zależałaby nie tylko od poziomu emisji CO₂ i innych zanieczyszczeń (norma Euro), ale także od rodzaju paliwa (benzyna vs. olej napędowy) oraz masy pojazdu. Pojazdy zeroemisyjne również korzystają z infrastruktury drogowej, dlatego ich właściciele powinni partycypować w kosztach jej budowy i utrzymania. Założyliśmy również, że nowy system powinien być co najmniej neutralny dla finansów publicznych, gdyż w obliczu dużego deficytu budżetowego i rosnącego długu publicznego naszego kraju nie stać na rezygnację z kolejnych wpływów do budżetu. 

W obszernym raporcie, z którym można zapoznać się TUTAJ, dokonaliśmy przeglądu struktury floty pojazdów osobowych w Polsce i Europie, przedstawiliśmy wpływ transportu drogowego na jakość powietrza oraz wyjaśniliśmy zasadę „zanieczyszczający płaci”, do której mają odnosić się proponowane rozwiązania podatkowe w Polsce. Nie zabrakło także omówienia roli i znaczenia instrumentów podatkowych w rozwoju transportu zero- i niskoemisyjnego oraz opisu obecnego bieżącego systemu podatkowego dla samochodów osobowych w Polsce, jak również jego oceny na tle innych krajów europejskich. Warto czerpać z doświadczeń innych państw, które rozpoczęły reformę wcześniej i gdzie jej wpływ na przyspieszenie elektryfikacji flot jest już dobrze udokumentowany. 

Głównym elementem raportu opracowanego wspólnie z PIE jest propozycja oparcia systemu opodatkowania środków transportu drogowego na dwóch filarach (opłata rejestracyjna oraz podatek od użytkowania/posiadania) w dwóch wybranych scenariuszach: 

• zastąpienie akcyzy przy pierwszej rejestracji pojazdu w kraju, zależnej od wartości pojazdu oraz pojemności silnika – opłatą rejestracyjną, uwzględniającą wartość, masę pojazdu i poziom emisji tlenków azotu (norma Euro) i zastąpienie akcyzy od paliw, opłaty paliwowej oraz opłaty emisyjnej jednym podatkiem od posiadania pojazdu, uzależnionym od jego masy i poziomu emisji tlenków azotu (norma Euro),
• zastąpienie akcyzy przy pierwszej rejestracji pojazdu w kraju, zależnej od wartości pojazdu oraz pojemności silnika opłatą rejestracyjną, uwzględniającą masę pojazdu oraz poziom emisji tlenków azotu (norma Euro) oraz zastąpienie opłaty paliwowej i opłaty emisyjnej jednym podatkiem od posiadania pojazdu, uzależnionym od jego masy i poziomu emisji tlenków azotu (norma Euro).

Dla każdego z proponowanych scenariuszy oszacowaliśmy także wpływ na dochody budżetu państwa oraz wskazujemy przepisy wymagające aktualizacji. Przedstawiliśmy również kierunkowe rekomendacje dotyczące wydatkowania potencjalnie zwiększonych wpływów do finansów publicznych. Wraz z nowym systemem opłat drogowych, zgodnym z Dyrektywą 2022/362, taka reforma stworzyłaby spójny ekosystem podatkowy, sprzyjający bardziej dynamicznemu wzrostowi liczby pojazdów zeroemisyjnych we wszystkich kategoriach.  

Sytuacja zmieniła się jednak diametralnie w 2024 roku, kiedy w trakcie rewizji Krajowego Planu Odbudowy zostały wynegocjowane z Komisją Europejską znaczące zmiany, również na liście tzw. kamieni milowych. 

Utrzymano zobowiązanie do wprowadzenia w IV kwartale 2024 roku nowej opłaty rejestracyjnej za pojazdy rejestrowane po raz pierwszy. Opłata ma być zróżnicowana w zależności od poziomu emisji CO2 lub NO2. Dochody z opłat zostaną przeznaczone na ograniczenie negatywnych efektów zewnętrznych transportu i rozwój niskoemisyjnego transportu publicznego zarówno na obszarach miejskich, jak i wiejskich.

Zrezygnowano natomiast całkowicie z wprowadzenia podatku od posiadania/użytkowania pojazdu, zastępując go, programem dopłat (z bardzo dużym budżetem) do zakupu zeroemisyjnych pojazdów osobowych, w dodatku wykluczając z niego firmy poza JDG (program NaszEauto) oraz zobowiązaniem do wprowadzenia kolejnej opłaty środowiskowej od pojazdów spalinowych (kategorii M1 i N1) dla przedsiębiorców, która ma być skorelowana z emisjami CO2 i NO2 pojazdu. Opłata ma wejść w życie w  I kwartale 2026 r. Przychody z opłaty mają zostać przeznaczone na ograniczenie negatywnych efektów zewnętrznych transportu i rozwój niskoemisyjnego transportu publicznego zarówno na obszarach miejskich, jak i wiejskich. 

Mimo iż rewizja KPO została zaakceptowana Przez Radę Europejską na początku lipca 2024 roku, a więc niemal rok temu, w tym obszarze zrealizowano de facto tylko jeden element: uruchomiono program wsparcia dla nabycia zeroemisyjnych pojazdów osobowych dla osób fizycznych i JDG. Pozostałe dwa elementy, czyli podatek rejestracyjny zastępujący akcyzę oraz nowa opłata środowiskowa dla przedsiębiorców nadal się nie zmaterializowały choćby w formie założeń do projektu ustawy mimo, że zobowiązaliśmy się do ich wdrożenia do końca 2024 roku. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest z pewnością duża obawa obecnie rządzącej ekipy, która za wszelką cenę nie chce być identyfikowana z pojawieniem się nowych obciążeń podatkowych związanych z pojazdami, zwłaszcza w obliczu zbliżającej się daty wdrożenia systemu ETS2 w sektorze transportu. Jednak dalsze opóźnianie działań grozi wstrzymaniem wypłaty części środków z kolejnych transz KPO. Być może część odpowiedzi pojawi się wraz z publikacją projektu najnowszej (i chyba ostatniej) rewizji KPO – już teraz słychać się głosy wśród decydentów, że nie zdążymy wykorzystać części środków z budżetu programu NaszEauto i trzeba je przekierować na inne cele, np. termomodernizację budynków szkolnych lub innych budynków użyteczności publicznej. 

Czy zmiany w najnowszej rewizji pójdą dalej i dotyczyć będą także opłaty rejestracyjnej oraz opłaty środowiskowej dla firm? Trudno jednoznacznie odpowiedzieć na to pytanie. Z jednej strony dalsze łagodzenie zobowiązań z listy kamieni milowych byłoby na rękę rządowi, zwłaszcza po wyborach prezydenckich. Prezydent-elekt wielokrotnie podkreślał w kampanii, że na żadne nowe obciążenia fiskalne lub podwyżkę istniejących podatków nie wyrazi zgody. Rząd miałby zatem bardzo trudne zadanie, aby do podpisania niezbędnych ustaw przekonać nowego prezydenta, który będzie wręcz szukał jakiegokolwiek pretekstu do ich zawetowania. Z drugiej natomiast strony dalsze ustępstwa Komisji Europejskiej w tym obszarze mogą okazać się niemożliwe do przyjęcia, skoro już wcześniej znacznie złagodzono warunki zgadzając się na dopłaty zamiast podatku od użytkowania.

Uwzględniając zatem obecne realia polityczne, możliwe są dwa scenariusze. 

• Scenariusz pasywny, zakładający utrzymanie obecnego kursu braku aktywności w zakresie zmian podatkowych, ale zakładający kontynuację mechanizmów interwencyjnych aż do wyczerpania dostępnych środków;
• Scenariusz aktywny,  w którym rząd postanawia zrealizować przynajmniej część niezbędnych zmian dla realizacji trzech ważnych celów: ograniczenia skali importu kilkunastoletnich używanych samochodów spalinowych, przyspieszenia procesu elektryfikacji flot firmowych, mających kluczowe znaczenie na rynku nowych pojazdów w Polsce oraz zmiany systemu opłat drogowych której wymaga prawo europejskie.

Scenariusz pasywny jest dość prosty do opisania. Zakłada kontynuację wyłącznie mechanizmów interwencyjnych (dopłaty), dzięki czemu podtrzymany zostanie przez pewien czas nieco wyższy popyt na pojazdy zeroemisyjne, ale wraz z wyczerpywaniem się środków wrócimy do punktu wyjścia. W międzyczasie nadal trwa masowy import kilkunastoletnich pojazdów spalinowych – a przypomnijmy że jest to ok. milion pojazdów rocznie których średni wiek przekroczył już 15 lat. Powoli stajemy się coraz większym cmentarzyskiem wychodzących z użycia w innych państwach pojazdów spalinowych, ponosząc dodatkowo koszty ich utylizacji. Polska znajduje się nadal w ogonie poziomu elektryfikacji transportu drogowego w Europie, a znaczący import surowców do produkcji paliw płynnych nie wpływa pozytywnie na bezpieczeństwo energetyczne kraju i bilans płatniczy. Niestety tracimy także część środków z ostatnich transz KPO na skutek braku realizacji kamieni milowych i pojawia się realne zagrożenie wysokimi karami finansowymi za brak wdrożenia nowego systemu opłat drogowych. Dodatkowo stagnacja rynku pojazdów zeroemisyjnych powoduje coraz większe koszty na skutek funkcjonowania systemu ETS2, który zostanie wdrożony w 2027 lub 2028 roku.     

Scenariusz aktywny jest bardziej optymistyczny, ale wymaga starannego przygotowania planu działań oraz dobrej strategii komunikacyjnej. Przede wszystkim planowane działania powinny być komunikowane jako skierowane na poprawę jakości powietrza i ochronę zdrowia obywateli. Świadomość społeczeństwa w tych dwóch obszarach jest już znacząca i taka argumentacja jest przyjmowana ze zrozumieniem. Trudniej też będzie nowemu prezydentowi  uzasadniać swój sprzeciw wobec proponowanych działań i towarzyszących im propozycji legislacyjnym, w przeciwieństwie do propozycji ukierunkowanych wyłącznie na realizację celów klimatycznych, czy postanowień w ramach Zielonego Ładu (Fit for 55). 

Scenariusz ten zawiera pakiet minimum, który pozwoli na:

• ograniczenie skali importu najstarszych, najbardziej zanieczyszczających pojazdów, przede wszystkim z silnikiem diesla; 

osiągnięcie tego celu będzie możliwe dzięki zastąpieniu podatku akcyzowego podatkiem rejestracyjnym, którego stawka oparta na normach emisji Euro będzie tak skonstruowana, aby całkowicie nieopłacalny stał się import pojazdów nie spełniających co najmniej normy emisji Euro 5 (czyli po raz pierwszy zarejestrowanych nie wcześniej niż 1 stycznia 2011 roku), zwłaszcza w przypadku pojazdów silnikiem diesla. Dla pojazdów nowszych podatek rejestracyjny byłby generalnie neutralny w porównaniu do obecnego podatku akcyzowego, a w przypadku pojazdów nowych utrzymane zostaną obecne preferencje dla pojazdów zeroemisyjnych. Co istotne, podatek rejestracyjny nie narusza praw nabytych, tzn. nie dotyczy osób które wcześniej nabyły pojazd z importu, wpływając wyłącznie na przyszłe decyzje zakupowe.     

• przyspieszenie elektryfikacji flot pojazdów służbowych w użytku mieszanym (tzw. „benefitowych”), dzięki czemu w krótkim okresie czasu zwiększy się podaż używanych pojazdów zeroemisyjnych, serwisowanych i z pełna historią ubezpieczeniową i przebiegu (łatwo weryfikowalną w CEPiK), dostępnych cenowo dla mniej zamożnych klientów;  

Jest to niezwykle ważny element elektryfikacji transportu drogowego. Floty firmowe odpowiadają za ok. 75% corocznych rejestracji nowych pojazdów osobowych w Polsce i jesteśmy pod tym względem absolutnym liderem w Europie. Dotychczasowe  zachęty dla firm są daleko niewystarczające. Większe limity i odpisy amortyzacyjne mają ograniczone oddziaływanie z uwagi na stale rosnący udział wynajmu długoterminowego, dominujący w segmencie pojazdów do użytku mieszanego. Z drugiej strony – dopłaty bezpośrednie do leasingu czy zakupu, tak jak miało to miejsce w programie Mój Elektryk, budzą większe kontrowersje niż w przypadku osób fizycznych. Dlatego też najbardziej obiecującym rozwiązaniem dla przyspieszenia elektryfikacji pojazdów benefitowych jest reforma opłaty związanej z wykorzystaniem samochodu służbowego do użytku prywatnego. Obecny system, ignorujący wartość pojazdu (a przecież wycena korzyści powinna zależeć od wartości przedmiotu który otrzymujemy do użytkowania) oraz jego emisyjność należy zastąpić zupełnie nowym, w którym wycena korzyści będzie uwzględniała wartość rynkową pojazdu oraz poziom jego emisji. Taki system możemy wzorować na brytyjskim, który odniósł duży sukces znacząco zwiększając udział pojazdów elektrycznych we flotach firmowych. W dużym uproszczeniu w systemie brytyjskim wycena korzyści jest szacowana na podstawie wartości rynkowej pojazdu (np. korzyść roczna wyceniana jest na X% wartości zakupu) oraz mnożona przez współczynnik zależny od poziomu emisji CO2. W systemie brytyjskim współczynnik określany jest w aż 25-stopniowej skali (im wyższa emisja CO2 pojazdu, tym współczynnik wyższy). Tak obliczona korzyść jest następnie wirtualnie „doliczana” do wynagrodzenia i uwzględniana przy obliczaniu składki na podatek dochodowy oraz składki zdrowotnej i na ubezpieczenia. Zastosowanie bardzo preferencyjnych stawek dla pojazdów zeroemisyjnych przekłada się w praktyce na wyższe wynagrodzenie miesięczne pracownika, gdyż kwota składek o które pomniejszane jest realne wynagrodzenie brutto jest dużo niższa. Dlatego też zainteresowanie użytkowaniem pojazdów zeroemisyjnych jako służbowo-prywatnych w Wielkiej Brytanii wzrosło bardzo dynamicznie, gdyż przekłada się na realne korzyści finansowe zarówno dla pracownika jak też dla firmy.  Polski system powinien również skonstruowany w podobny sposób, choć rozbudowanie skali współczynnika zależnego od emisji CO2 można ograniczyć do kilku progów (np. do 50g CO2/km, 50-75, 75-100, 100-125, 125-150 i pow. 150). W tym przypadku zastosowanie normy emisji EURO traci sens, gdyż pojazdy flotowe są w ogromnej większości nabywane jako pojazdy nowe, a więc spełniające obecnie obowiązującą normę emisji Euro. Reforma wyceny korzyści będzie więc miała istotny wpływ na politykę firm i wybory pracowników, zwiększając atrakcyjność ekonomiczną pojazdów zeroemisyjnych. Zwiększy również podaż w pełni weryfikowalnych samochodów używanych na krajowym rynku. Co istotne, jest w praktyce neutralna dla finansów publicznych.  Więcej o potencjale reformy wyceny korzyści napiszemy w odrębnej analizie.

• zmniejszenie całkowitych kosztów posiadania dla użytkowników zeroemisyjnych pojazdów ciężarowych poprzez wdrożenie nowego systemu opłat drogowych z preferencyjnymi stawkami dla ciężarówek zeroemisyjnych.    

Jak już wspomniano wyżej, Polska ma spore opóźnienie w transpozycji prawa unijnego w tym zakresie i powoli materializuje się zagrożenie wysokimi karami finansowymi. Konieczne jest zdecydowane przyspieszenie prac legislacyjnych nad nowelizacją ustawy o drogach publicznych. Projekt ustawy, skierowany do konsultacji publicznych pod koniec ubiegłego roku, zawiera wszystkie niezbędne elementy i powinien zostać skierowany do parlamentu jak najszybciej, aby nowy system mógł zostać wdrożony od 1 stycznia 2026 roku. Oczywiście najtrudniejszym elementem będzie uzgodnienie nowych stawek w akcie wykonawczym. Branża przewoźników jest w trudnej sytuacji, zmuszona do funkcjonowania na bardzo konkurencyjnym rynku. Rozdrobnienie podmiotów świadczących usługi transportowe stanowi barierę finansowa dla inwestycji w nowy tabor, także zeroemisyjny. Uruchomiony z końcem maja br. program wsparcia dla nabycia zeroemisyjnych pojazdów ciężarowych to pierwszy krok do zwiększenia rynku tych pojazdów w Polsce. Musi mu jednak towarzyszyć działanie długofalowe, systemowe. Nowy system opłat drogowych, który powinien być ukierunkowany przede wszystkim na maksymalnie preferencyjne stawki dla pojazdów zeroemisyjnych dopuszczone Dyrektywą, a nie na bardzo wysokie podwyżki dla pojazdów starszych, może spełnić taką rolę, zapewniając stabilność i przewidywalność, tak ważną  dla firm transportowych planujących zakup nowego taboru.  

Powyższe propozycje nie wyczerpują możliwej palety działań ze strony rządu, ale stanowią akceptowalne minimum, niezbędne do zapewnienia stabilnego wzrostu rynku pojazdów zeroemisyjnych w Polsce w obecnej sytuacji politycznej i gospodarczej.  

Wszyscy zdajemy sobie sprawę, że kwestie podatkowe są tematem wrażliwym i chętnie pomijanym przez polityków i decydentów w debacie publicznej. Mimo to wierzymy, że nasza analiza może stanowić punkt wyjścia do dyskusji o zmianach w systemie podatkowym transportu drogowego. W najbliższych latach powinniśmy przyspieszyć przebudowę krajowej floty pojazdów – to od nas zależy, czy postawimy na pojazdy zeroemisyjne (zarówno nowe, jak i używane z rynku krajowego), czy też pozostaniemy krajem, który staje się „ostatnią przystanią” dla starych, wyeksploatowanych aut spalinowych, wycofywanych z użytkowania w innych państwach europejskich.

Jacek Mizak